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國有企業中從事管理活動的人員是否都屬于監察對象?

隨著社會和經濟管理體制發展以及國有企業改革的不斷深入,相應法律法規及司法解釋也在不斷調整,特別是《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)將國有企業管理人員納入監察對象后,對國有企業管理人員的界定有一定復雜性,需要我們在實踐中準確把握。

國有企業的界定與分類

界定國有企業管理人員,首先要明確國有企業的范圍。根據《監察法》釋義,《監察法》第十五條規定的國有企業包括國有獨資企業、國有控股企業(含國有獨資金融企業和國有控股金融企業)及其分支機構以及國有參股企業和金融機構。這里的“國有獨資企業”是指國家單獨出資的公司、企業,國有資本占股100%,也稱為純國有企業。“國有控股企業”是指國家資本(股本)所占比例大于50%的企業或者占股雖未大于50%但國家擁有實際控制權的企業,也稱為國有絕對控股企業或國有相對控股企業。國有參股企業是指國家投入一定資本參股的公司、企業。

任命單位具有重要判斷意義

國有獨資企業中履行組織、領導、監督、管理等職責的人員屬于國有企業管理人員,是監察對象,這點并無異議。需要注意的是,國有控股或者國有參股企業中履行組織、領導、管理、監督等職責的人員,雖然也屬于國有企業中從事管理活動的人員,卻并不都是監察對象。

根據《監察法》和《國家監察委員會管轄規定(試行)》,可以作為監察對象的國有企業管理人員是指下列人員:

一是國有獨資公司、企業中履行組織、領導、管理、監督等職責的人員。

二是經黨組織或者國家機關、國有獨資公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、指派、批準等,在國有控股、參股公司及其分支機構中履行組織、領導、管理、監督、經營等職責的人員。比如判斷中國聯通海南省分公司客戶經理李某某是否屬于監察對象,能否由監察機關管轄,就要先核實中國聯通海南省分公司的性質,再明確李某某是由哪一機構任命、委派的。中國聯通海南省分公司是中國聯通公司的分支機構,而中國聯通公司是國有參股公司,李某某是海南省分公司聘任的合同制員工,也就是由國有參股公司的分支機構任命的管理人員,所以他不是監察對象。再比如大正集團有限公司(國有獨資公司)成立的海南分公司,系國有參股公司,根據《股東協議書》,大正集團有限公司需委派崔某某到海南分公司擔任副總經理。崔某某此時的身份就是國有獨資公司推薦在國有參股公司中履行組織、領導、管理、監督、經營等職責的人員,因此其屬于監察對象。

三是經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定,代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中履行組織、領導、管理、監督、經營等職責的人員。

對于什么是“國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織”,實踐中多是指上級或者本級國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會等,但也有例外情況。比如某國有控股的水泥有限公司彭某某利用職權收受財物案件,彭某某在2008年至2014年被公司總經理辦公會依次任命為總經理助理、銷售部副經理、銷售總監,其間利用職務便利為企業老板謀取利益并收受好處費。對于總經理辦公會任命的人員是否屬于監察對象,我們認為,國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會等,是代表國家在國家出資企業中履行對國有資產的監管職責,而實踐中董事會、監事會、經理辦公會等機構,是對整個企業的所有資產均負有監督、管理職責,因此董事會、監事會、經理辦公會等機構任命的人員不屬于監察對象,彭某某收受財物案件本來不應由監委管轄。但該案例特殊之處在于,該公司總經理辦公會是由黨委書記主持,黨委班子全員出席,所討論決定的內容除了人事議題外還包括對國有資產管理處置等事項。該公司因歷史原因沒有設立黨委或黨政聯席會,但實質是以經理辦公會的形式履行了黨委義務,據此彭某某應被認定為系監察對象。

實踐中,有一種觀點認為,只要公司管理人員在工作中涉及經營管理國有資產,其工作具有確保國有資產在內的所有公司資產保值增值的性質,無論其是否為國有單位或黨組織委派,都是監察對象,應當受到監察機關監督。對此,我們認為,是否屬于監察對象,職務不能作為判斷標準。以我們查處的某國有參股的礦業股份有限公司周某某收受財物案為例。周某某在2008年至2018年被該公司黨政聯席會任命為法務部主任,在2018年至2020年被該公司董事會任命為法務部主任,其自2008年至2020年的職責均為審核公司項目合同、參與公司合同談判等。在履職過程中,周某某利用職務便利為多名企業老板謀取利益并收受好處費。我們認為,國有控股、參股公司、企業中的管理人員所從事的工作是否屬于公務活動、能否認定為公職人員在實踐中很難區分,比如周某某的合同審核工作,無論是國家出資公司還是其他股份有限公司,均存在合同審核活動,均需要確保公司資產保值增值,所以判斷是否具有確保國有資產保值增值這一工作性質的關鍵,還是在于其職務是否為負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定。周某某2018年由國有參股企業董事會任命,故從2018年開始便不再屬于國有企業管理人員,不屬于監察對象。

國有企業管理人員的范圍主要包括董事長、副董事長、董事、總經理(總裁)、副總經理(副總裁)、黨委書記、副書記、紀委書記、工會主席、部分經理(主任、部長)、部分副經理(副主任、副部長)、總監、副總監、車間負責人以及會計、出納人員等。其他機構任命、聘請或其他投資方派出的人員,即便對國有資產和非國有資產均負有經營管理責任,也有同樣職務,但并不屬于監察對象。國有控股、參股公司、企業資本構成情況復雜,公司層級多樣,在現有法律法規沒有明確規定情況下,不宜擴大監察對象范圍。

日前公布的《中華人民共和國監察法實施條例(征求意見稿)》第四十條規定了“國有企業管理人員”范圍。結合《中華人民共和國刑法》相關規定,能夠成為監察對象的國有企業管理人員同時也是《中華人民共和國刑法》中規定的國家工作人員,有效解決了對監察范圍不一致的分歧,避免監察對象無限擴大,有利于營造更加健康的企業發展環境。

綜上,根據現有法律法規及司法解釋可以確定,國有企業中從事管理活動的人員不一定屬于監察對象,只有經國有獨資公司、企業或者國家出資公司、企業中負有管理、監督國有資產職責的組織,以多種形式委派的,代表組織對國有資產履行監督管理職責的國有企業管理人員,才屬于監察對象。依據《中華人民共和國公職人員政務處分法》等規定,對涉嫌違法的國有企業管理人員,監察機關經調查后,可以作出從警告直至開除的政務處分。

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